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한국군 상부군지휘구조 혁신대책
- 김관진 국방장관의 기자회견을 보고 -
강영오 (전 해군교육사령관, seacontrol21@naver.com)
2011년 3월 31일 세종문화회관에서 방송기자클럽초청으로 국방장관의 기자회견이 있었습니다. 그 중에서 국방개혁 307계획과 관련하여 상부군지휘구조를 설명하는 과정에서 김관진 국방은 결코 간과할 수 없는 오류를 범했기 때문에 이를 시정하기 위하여 먼저 현재 거론되고 있는 상부군지휘구조 3개 대안에 대하여 평가한 후 통합전투사령관의 역할 수용과 국가통수기구의 지휘역량 강화에 대한 혁신대책을 권고하고자 합니다.
Ⅰ. 상부군지휘구조 3개 대안 평가
1. 합참의장의 전군지휘체제 대안 (통합군 제안)
□ 합참의장이 통합전투사령관(Unified Combatant Commander)으로서 각군참모총장을 지휘하고 각군참모총장이 각군작전을 지휘합니다. 따라서 307계획과 동일합니다.
□ 이 대안은 군의 문민통제에 완전히 위배됩니다. 헌법을 무시하고 합참의장이 전군에 대한 군통수권을 선행 또는 추월합니다. 1인의 군인은 군의 문민통제 원칙에 따라 전군에 대한 군통수권을 행사할 수 없으며 헌법과 군의 문민통제 원칙에 따라 대통령과 국방장관만 국가지휘기구(NCA)로서 군통수권을 행사할 수 있습니다.
□ 합참의장이 무리하게 전군에 대한 군정권도 행사하여 군권이 1인의 군인에게 과도하게 집중됩니다. 언제나 쿠데타가 가능합니다.
□ 각군의 전문성이 제한됩니다.
□ 강제적으로 합동성을 높이려 하나 군간 알력이 심화됩니다. 왜냐하면 4성장성인 합참의장이 4성장성인 각군총장의 전문성을 침해하기 때문입니다.
□ 북한 등 독재국가 유형입니다.
2. 합참의장의 전작전부대지휘체제 대안 (합동군 제안)
□ 합참의장이 통합전투사령관으로서 각군 작전사령관을 지휘하며, 각군참모총장은 군령권을 제외하고 군정권만 행사하고, 각군 작전사령관이 합참의장의 지휘 하에 각군작전부대를 지휘합니다. 현 한국군 지휘체제입니다.
□ 이 대안도 헌법을 무시하고 합참의장이 전작전 부대에 대한 군통수권을 행사하기 때문에 군의 문민통제에 제한적으로 역행합니다. 제한적인 이유는 전군이 아니라 전작전부대로 제한되기 때문입니다.
□ 그러나 각군의 전문성이 보장됩니다.
□ 강제적으로 합동성을 높이려 합니다. 그러나 지난 20여 년간 이 체제를 수용했음에도 불구하고 천안함/연평도사건에서 보인 바와 같이 합동성이 향상되지 않고 실패하였습니다. 반면에 유사시 쿠데타에 취약합니다.
□ 한국, 영국 등 전통적 민주주의 국가 유형이나 일반적으로 군의 문민통제 개념이 불분명하고 미흡하며 미국에 비하여 상부군지휘구조를 최근에 혁신하지 않은 상태입니다.
3. 합참의장의 국가통수기구보좌체제 대안 (3군병열 및 통합전투제안)
□ 미국의 합참의장은 군령권을 행사할 수 없고 국가통수기구(대통령과 국방장관)에 대한 보좌 및 자문 역할을 합니다. 합참의장은 합참부의장, 각군참모총장, 해병대사령관 등으로 구성되는 합동참모회의를 운용하여 적절한 건의를 합니다.
□ 미국의 국방장관은 합참의장의 보좌로 3개 기능통합전투사령부와 6개 지역통합전투사령관을 지휘합니다.
□ 각 지역통합전투사령관은 태평양사령관과 같이 해·공·육군 구성군부대를 유지하고 운용합니다.
□ 헌법에 따라 대통령과 국방장관이 군통수권을 행사하고 합참의장은 지휘계선에서 제외되며 단지 지휘통신축선에 위치하여 각군 작전을 모니터하고 감독합니다.
□ 군의 문민통제를 철저히 준수합니다.
□ 각군의 전문성이 철저히 보장됩니다. 전문성이 완전해야 합동성을 발휘할 수 있습니다. 20여 년 전 3군병열제 때 3군간 대간작전을 위한 합동작전이 크게 발전되었습니다.
□ 군간 평등과 협조정신으로 합동성을 발휘합니다. 미국은 이 체제를 수용함에도 불구하고 오히려 세계에서 가장 훌륭한 합동성을 발휘합니다. 왜냐하면 각군의 전문성을 통해 합동성을 발휘하기 때문입니다.
□ 미국에서는 골드워터-니콜스 법령에 의해 1986년부터 수용하고 있습니다.
Ⅱ. 통합전투사령관의 역할 수용과 국가통수기구의 지휘역량 강화
이상 3개 대안 중 대통령의 군통수권을 훼손하지 않고 전문성과 합동성을 효과적으로 발전시킬 수 있는 대안은 “합참의장의 국가통수기구보좌체제 대안(3군병열제)”인 대안 3밖에 없습니다.
그러나 미국에 비해 한국은 전구가 좁고 더욱이 하나밖에 없기 때문에 문민통제 원칙을 지키고 대통령의 군통수권을 보장하면서 어떻게 하면 전문성과 합동성을 향상시킬 수 있는가를 검토해야 합니다.
1. 통합전투사령관(합동군사령관)의 역할수용문제
미국에서는 문민지휘부인 국가통수기구(대통령과 국방장관 : National Command Authority : NCA)에 속하는 국방장관 밑에 9개 통합전투사령부로 나누어지기 때문에 군권이 1인의 군인에게 집중되지 않아 대통령의 군통수권을 훼손하지 않으나 한국의 경우는 통합전투사령부가 하나밖에 없기 때문에 군권이 1인의 군인인 합참의장에 집중되면 분명히 대통령의 군통수권이 크게 훼손됩니다.
따라서 1인의 군인에게 군권이 집중되지 않게 하려면 두 가지 방법이 있습니다. 첫째는 비록 좁은 1개 전역이지만 한국 전역을 동부, 서부 및 남부로 나누어 3개 준통합전투사령부를 만들어 군권을 분산하는 방법이 있습니다. 그러나 이 방법은 1개 전역을 3개 준전역으로 나눔으로써 다시금 준통합전투사령부를 신설하고 해·공·육군 구성군과 많은 각군 참모요원을 배치해야 하는 어려운 문제가 있습니다.
둘째는 국방장관이 통합전투사령관 역할을 수용하는 것입니다. 이렇게 되면 군인 1명이 대통령의 군통수권을 훼손하거나 추월할 수 없으면서 국방장관 밑에 각군 참모총장을 위치시켜 바다, 하늘 및 땅으로 군권을 분산시키면서도 필요시 효과적으로 통합전투를 실시하게 됩니다. 이렇게 하면 미국의 체제인 “국방장관-9개 통합전투사령관(태평양사령관 등)-각군구성군사령관-준통합전투사령관(한미연합사령관 등)”이 한국의 체제로는 “국방장관(통합전투사령관)-각군참모총장(각군구성군사령관)”으로 간략히 전환되는 것이기 때문에 단순하고 합리적입니다. 다시 말하면 전구가 좁아 통합전투사령부가 하나밖에 없을 때는 헌법과 군의 문민통제 원칙에 따라 국방장관이 당연히 합참의장의 보좌를 받아 통합전투사령관 역할을 해야 합니다.
이제까지 한국 군부는 상부군지휘구조에 대한 많은 연구과정을 거쳤지만 국방장관과 통합전투사령관(합동군사령관)의 관계에 대한 혁신적이면서도 합리적 사고를 하지 못해온 것이 사실입니다.
2. 국가통수기구(대통령과 국방장관)의 지휘역량 강화문제
대안 1과 2는 대통령-국방장관-합참의장으로 이루어지는 수직적 지휘관계이기 때문에 너무 상부군지휘구조가 중복되고 경직되어 양질의 지휘역량을 발휘할 수 없습니다. 왜냐하면 이러한 수직적 지휘체제는 보고와 명령 이외에 숙고와 논의의 기회가 없기 때문입니다. 다시 말하면 문민지휘부와 군부 간에 보좌, 협의 및 논의의 기회가 전혀 없기 때문입니다. 그런데 군사전략적 의사결정에 대한 궁극적 책임은 문민지휘부(대통령과 국방장관)에 있는데 대안 1과 2는 무모하게 합참의장이 군통수권을 대행 또는 선행하는 것입니다. 자유민주주의 국가에서 전쟁은 너무나 중요하기 때문에 결코 1인의 직업군인에게 맡길 수 없습니다.
미국이 합참의장에게 9개 통합전투사령부에 대한 군령권을 주지 않은 것은 군의 문민통제 원칙에 따라 1인의 직업군인에게 전군에 대한 군통수권을 행사할 수 없게 한 것뿐만 아니라 합참의장이 합동참모회의를 통하여 국방장관과 대통령을 보좌하게 함으로써 문민지휘부(대통령과 국방장관)의 지휘역량을 합리적으로 개선하고 강화하려는 데 큰 중점을 두고 있습니다. 미국은 특히 문민국방장관이 9개 통합전투사령관을 지휘하기 때문에 합참의장의 보좌를 받는 것이 문민지휘부와 군부 간 당연하고 필요한 의사소통 방법이라고 볼 수 있습니다.
이상과 같은 내용을 종합 판단할 때 만일 한국군이 대안 3을 선택한다면 군의 문민통제 원칙을 준수하면서 군의 전문성과 합동성을 다 같이 크게 향상시킬 수 있음이 명백합니다. 뿐만 아니라 상부군지휘구조를 크게 바꾸지 않고 현재의 합동군제에서 3군병열 및 통합전투제로 순조롭게 전환시키면 됩니다. 한국군은 이미 20년 전에 3군병열제를 통해 대간작전에서 3군 간 협조작전과 합동작전을 잘 운용한 경험을 갖고 있습니다. 미국은 3군병열제를 유지하면서 각군의 전문성을 지역별 통합전투사령부를 통해 합동성으로 크게 발전시키고 있습니다.
따라서 1986년에 무리하게 개정한 국군조직법을 원상회복시켜야 합니다. 그리고 다시는 합동성을 내세워 군권을 육군에서 장악하려고 무리하게 대통령의 군통수권을 추월하거나 선행하는 대안 1이나 또는 대안 2를 시도해서는 결코 안 됩니다. 군의 문민통제, 전문성 및 합동성의 관점에서 현 미국체제가 가장 우수한데 왜 미국체제를 따라 보완하지 않고 그 이외의 미흡한 독재국가들 체제를 따라 가려하는지 이해할 수 없습니다.
김관진 국방장관은 대체적으로 기자들의 질문에 잘 대답했지만 상부군지휘구조를 언급하면서 북한의 위협과 합동성의 필요성을 너무 무리하게 부각시키면서 대통령의 군통수권과 군의 문민통제 원칙을 언급하지 않았다고 지적하지 않을 수 없습니다. 그 이유는 결코 합동성이 아니고 육군의 뿌리 깊은 군권욕 때문입니다. 대통령만이 국방부, 합참 및 육군의 과도한 군권욕을 통제할 수 있고 해군과 공군의 땅에 떨어진 사기를 회복할 수 있습니다. 선처를 기대합니다.
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